减税降费如何落到实处？从政策层面呼吁到真正付诸实践，其间必须经过的一个环节，就是拿出既切实可行，又管用见效的行动方案。这样一个行动方案，当然要建立在精准而专业的分析基础上。为此，如下五个方面的拷问是绕不开、躲不过的：第一，为什么减税降费？第二，给谁减税降费？第三，减降什么样的税费？第四，拿什么支撑减税降费？第五，以什么途径减税降费？

　　更关键的问题是，在传统意义的减税降费语境下，回答上述问题并不困难。以往的实践经验和既有的理论积淀，可以让我们轻松地给出一套首尾呼应、逻辑自洽的系统答案。然而，以往的相关实践毕竟发生于我国经济的高速增长阶段，曾经赖以支撑的理论体系既与凯恩斯主义的需求管理理论高度关联，又同高速增长阶段的经济土壤密切相连，认识到我们是在高质量发展阶段而非高速增长阶段的语境下讨论减税降费，转入高质量发展阶段的宏观经济政策主线是供给侧结构性改革而非需求管理，对于上述问题的分析维度便不只一个了，而是至少两个。立足于两个维度的分析答案也就不只一套了，而是至少两套。我们必须仔细地辨识来自于两个维度的两套分析答案，在仔细辨识的基础上作出适当抉择。

　　1.为什么减税降费 扩需求还是降成本

　　减税降费当然是基于一定的目标而提出并操作的。在不同的目标导向下，其运行机理和行动路线有所不同甚至大不相同。

　　传统意义的减税降费，通常作为致力于扩张的积极财政政策举措之一，将主要目标锁定于扩需求。以扩需求为主要目标，减税降费所瞄准的便是总量调节，其着力点是放在需求侧的。它的基本行动逻辑是，减税降费，可增加企业和个人的可支配收入。企业可支配收入的增加，有利于扩大投资需求。个人可支配收入的增加，有利于扩大消费需求。无论是投资需求扩大还是消费需求扩大，最终都是社会总需求的相应扩大。

　　转入高质量发展阶段的减税降费，则是作为供给侧结构性改革的举措之一而操作的，其主要目标锁定于降成本。以降成本为主要目标，减税降费所瞄准的便是结构调整，其着力点是落在供给侧的。它的基本行动逻辑是，减税降费，可减少作为企业产品和服务价格构成要素之一的税费成本，进而降低企业的生产经营成本。企业生产经营成本的降低，或有利于企业优化供给结构，或有利于企业提升供给质量。无论是供给结构的优化，还是供给质量的提升，最终都会收获推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革的效果。

　　2.给谁减税降费 有无特定或重点对象

　　减税降费当然要落实到纳税人和缴费人身上。现行我国税费的纳税人和缴费人，既包括企业，也包括个人。是搞无明确指向的减和降？还是实行有明确指向的减和降？减税降费的对象不同，其运行机理和行动路线也有所不同甚至大不相同。

　　传统意义的减税降费，主要目标既锁定于扩需求，那么，只要能够收获扩大社会总需求之效，无论最终扩大的是企业需求还是个人需求，也无论最终扩大的是投资需求还是消费需求，抑或两者兼而有之，一般是无关紧要的。故而，以扩需求为主要目标的减税降费，除非有特别的考虑，并无明确的对象选择。在操作上往往不必区分企业和个人，既可以给企业减税降费，也可以给个人减税降费。既可以给企业多减降一些税费，也可以给个人多减降一些税费。一言以蔽之，它所着眼的减税降费，是总量性的减和降，而非结构性的减和降。

　　转入高质量发展阶段且同供给侧结构性改革结合在一起的减税降费，主要目标既在于降成本，它的操作便是有明确指向的。注意到这里所说的成本，系特指企业成本并非一般意义上的成本，减税降费所聚焦的对象，便主要是企业而非个人。进入减降视野的税费，便主要是企业所缴纳的税费而非个人所缴纳的税费。所谓“涉企税费”“为实体经济降成本”等当下同减税降费问题相关的表述，其基本含义，就是要将减税降费落实在企业身上，特别是落实在实体经济身上。一言以蔽之，它所着眼的减税降费，是结构性的减和降，而非总量性的减和降。

　　3.减降什么税费 直接税费还是间接税费

　　税费是一个统称。在现行我国税费体系中，涵盖了一系列的税种和费种。减税降费的操作，自然要落实到具体的税种和费种上：究竟要减哪一种或哪些种税？究竟要降哪一种或哪些种费？其间隐含着不同的运行机理和行动路线。

　　以扩需求为主要目标，传统意义的减税降费操作相对简单。循着需求管理政策主线，只要政府少收了税费，不论少收的是直接性税费，还是间接性税费，对于实现扩大社会总需求的目标而言，都是无关紧要的。故而，聚焦于扩需求的减税降费，在具体税种和费种的选择上不必多加考究，可以不加区分地减和降。不过，出于直接触及企业和个人可支配收入进而迅速扩大社会总需求的考虑，在以往的实践中，通常以减降直接性税费特别是所得性税费为主。

　　以降成本为主要目标，转入高质量发展阶段的减税降费操作则相对复杂。循着供给侧结构性改革这条主线，降成本不仅要以降低企业成本为主要着眼点，而且要以降低企业的生产经营成本为重心。故而，聚焦于降成本的减税降费，在具体税种和费种的选择上需要格外讲究，系有针对性的减税降费。既然要降低的是企业生产经营成本，那么，进入其减降视野的，自然是发生于企业生产经营环节的税费。以现行的我国税费体系而论，它主要指的是流转性税费，其中以增值税为主要代表。这意味着，以降成本为主要目标的高质量发展阶段的减税降费，其重心所在是减降间接性税费而非直接性税费。

　　4.拿什么支撑减税降费 增列赤字还是节用裕民

　　税收也好，收费也罢，从来都是作为政府支出的财源而征收的。因而，减税降费之后，都有一个以什么样的办法去填补财政收入亏空的问题。不同的填补办法，深藏着大不相同的运行机理和行动路线。

　　以扩需求为主要目标，在需求管理政策语境下的减税降费，应当也只能以增列赤字和增发国债的办法去填补，而不能或不宜走削减政府支出之路。这是因为，“平衡预算乘数”定理表明，政府一手减税降费，一手削减政府支出，且两者规模相等，其结果，便是社会总需求以同等规模压缩。这无异于自行抵消减税降费效应，使减税降费操作流于形式。正因为如此，以往我国的减税降费实践，多是以增列赤字和增发国债办法支撑的。

　　以降成本为主要目标，在供给侧结构性改革语境下的减税降费，则决不能取增列赤字和增发国债之法，而应当也只能走削减政府支出之路。这是因为，倘若政府一手减税降费，另一手增列赤字、增发国债，且两者规模相等，其结果，一方面资源配置格局不会因此而改变——随减税降费而进入非政府部门的资源，又会随认购国债之径重回政府部门。另一方面，政府举借的债终要偿还。即便债务本金可以通过不断发行置换债而无限期延续，必须按期支付的债务利息终究要叠加到既有政府支出规模之上，而成为推升未来税费负担或未来企业成本的重要因素。以未来税费负担的实质性提高而换取眼下税费成本的形式上下降，绝对有悖于降成本和供给侧结构性改革的初衷。正因为如此，基于降成本目标而实施的减税降费，从一开始便将其归宿放在了“节用裕民”——政府过紧日子、老百姓过好日子之上。

　　5.以什么途径减税降费 制度变革还是政策调整

　　减税降费还须通过一定的途径加以实施。可以选择政策调整，也可以选择制度变革。两者之间，既有不同的考究，亦蕴含着不同的运行机理和行动路线。

　　聚焦于扩需求，在需求管理政策的语境下，减税降费通常与经济的周期性波动相联系，作为逆周期调节的政策手段而实施。既然与周期性波动相联系，减税降费便不会是趋势性的，而是周期性的。既然是作为逆周期调节的政策手段，减税降费便不会是持续有效的行动，而是临时性的操作。如此的减税降费，追求的是短期平衡，并非长久之计，而系权宜之策。因此，聚焦于扩需求的减税降费，往往通过政策调整途径加以实施。一旦经济形势发生变化，或者需要改行其他别的什么取向的调节，也往往会对税费格局作相应调整，甚至重回原有税费水平轨道。

　　聚焦于降成本，在供给侧结构性改革的语境下，减税降费通常与解决经济运行中的结构性矛盾联系在一起，作为事关经济持续健康平稳发展的长期战略而实施。既然与解决结构性矛盾相联系，减税降费便不会是周期性的，而是趋势性的。既然是作为保障经济持续健康平稳发展的长期战略，减税降费便不会是临时性的操作，而是持续有效的行动。如此的减税降费，追求的是长远发展，绝非权宜之策，而系长久之计。因此，聚焦于降成本的减税降费，往往循着税费制度的改革方向而展开，通过改革行动加以实施。即便此后结构性矛盾趋于缓解，或者，即便此后的经济发展战略有变而需要对税费格局作出新的调整，也必须通过启动立足于制度变革的新一轮改革行动，方可能实现。

　　聚焦高质量发展 最需要实质性减税降费

　　对上述两个维度的减税降费作如此系统的比较分析，无非是想说明一点，减税降费有实质性减降和形式上减降之别。在转入高质量发展阶段的我国，相对而言，我们最需要的是以降成本为主要目标、以企业为重点对象、以流转性税费为具体种类、以节用裕民为支撑财源和以制度变革为实施途径的实质性减税降费。

　　作出如此判断的基本依据在于，面对当前外部冲击与国内结构性矛盾相互交织的复杂多变的经济形势，我们固然有针对需求总量和需求侧进行相应调整的必要，固然有启用扩大内需操作的必要，但相对于结构问题和供给侧问题，这类调整和操作终归属于次要层面，终归属于微调和预调。外部环境的明显变化以及外部需求所遭遇的冲击，不会改变高质量发展阶段经济运行的基本态势，也不应因此改变以供给侧结构性改革为主线的宏观经济政策格局，更不能因此改变创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展导向。所以，坚持以新发展理念为指导，坚持以供给侧结构性改革为主线，以继续抓住主要矛盾并有针对性地加以解决的努力，推动立足于高质量发展的一系列重大战略决策的落实，是我们在抉择有关减税降费之类问题上所应坚守的基本理念、基本思路和基本战略。（ 作者：中国社会科学院副院长、学部委员 高培勇）